Análisis del impacto de COVID19 en la tasa de endeudamiento público en España

El impacto económico de la pandemia del COVID19 podría generar un efecto desplazamiento (Displacement Effect) como el previsto por la teoría de Alan Peacock y Jack Wiseman, según la cual situaciones de crisis sanitarias, turbulencias sociales y episodios bélicos se traducen inicialmente en incrementos en el gasto del sector público, que no se corrigen con posterioridad. Como resultado, la ratio de gasto público en términos de PIB no recupera el nivel pre-crisis, de forma que este tipo de episodios es una de las causas de una tendencia estructural de aumento del gasto del sector público.

Entre 1996 y 2007 España había reducido su ratio de deuda pública bruta en términos de PIB en aproximadamente 30 puntos porcentuales. De forma que, al comienzo de la Gran Recesión, ésta se situaba en el 35,8% (muy por debajo del 60% del límite acordado en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento). Antes del comienzo de aquella crisis, el saldo de la cuenta de capital de las Administraciones Públicos mostraba un superávit público total del 1,9% del PIB. Desde ese momento, el déficit presupuestario empeoró hasta alcanzar un pico del 11,3% en 2009, como resultado del efecto de los estabilizadores automáticos y de políticas fiscales expansivas (Planes E, cheques fiscales, etc.). Aunque posteriormente el déficit mostró un perfil decreciente, a finales de 2014 la tasa de endeudamiento público había escalado hasta el 100,7% del PIB para descender hasta un 95,5% en 2019 (véase gráfico1).

Así pues, antes del impacto del COVID19, con una tasa de endeudamiento público alejada cerca de 35 puntos porcentuales del techo máximo comprometido en el PEC, la economía española no gozaba ya de espacio fiscal. Las acciones de consolidación fiscal resultaban ya entonces necesarias y urgentes. En este contexto, ha surgido una pandemia con doble efecto negativo sobre el déficit: un mayor gasto en sanidad y la necesidad de ayudar a familias y empresas enfrentadas a la paralización de su actividad por el confinamiento.

A continuación, se ofrece una simulación del impacto negativo del COVID19 en las finanzas públicas para el caso español. El modelo de la aritmética de la deuda utilizado es el siguiente:

Para la simulación se utilizan tres escenarios exógenos relativos a la caída del PIB en 2020, y a la forma de la recuperación de la producción en el período 2021-2026. El escenario X corresponde a una recuperación en V, el escenario Y corresponde a una recuperación en forma de U y el escenario Z muestra una forma inicial más parecida a una L (Gráfico 2).

Por lo que respecta a los niveles de déficit público primario en términos de PIB se consideran también tres escenarios (Gráfico 3). Nótese que los niveles de déficit son, por un lado, el resultado del efecto de los estabilizadores automáticos derivados de la evolución del ciclo de negocio; y, por otra parte, de las acciones de política fiscal del gobierno. En consecuencia, los escenarios de déficit público están vinculados parcialmente a las hipótesis de evolución del PIB.

Finalmente se utilizan hipótesis respecto del deflactor implícito del PIB, el coste medio de financiación de la deuda pública y la variación de activos financieros del sector público.

Los resultados de la simulación se ofrecen en el gráfico 4. A tales efectos se consideran tres escenarios combinados de hipótesis: XA, YB y ZC. Los resultados indican que en 2026 la ratio de deuda pública en términos de PIB puede oscilar entre un 114% y un 149% dependiendo del comportamiento del PIB y de la política fiscal practicada. De forma que la economía española en el año 2026 difícilmente habrá recuperado el nivel de tasa de endeudamiento pre-crisis COVID19, ni siquiera en el escenario más optimista. Y en dicho ejercicio, la desviación respecto del techo máximo determinado en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE se habría desviado entre 54 y 89 puntos porcentuales, según los escenarios considerados. Además, incluso en el escenario más optimista (XA), la tasa de endeudamiento alcanza niveles superiores al 120% en el año 2022.

Una conclusión esencial es que, dado que los Estados deben practicar políticas fiscales fuertemente expansivas en situaciones de crisis, y éstas se suceden en el tiempo, resulta importante que en los períodos de “normalidad económica” su participación en la economía se mantenga en niveles razonables, y se apliquen políticas de consolidación fiscal. Sólo políticas de disciplina fiscal puedan contribuir a que se genere suficiente espacio fiscal para afrontar con solvencia dichas crisis.

Resulta claro que en los próximos años el proceso de envejecimiento de nuestra población presionará al alza, vía mayor gasto en pensiones y en sanidad, la proporción de gasto público en términos de PIB. Además, un incremento de la fiscalidad en el caso de los impuestos con efectos distorsión no garantiza un incremento sustancial de la recaudación, partiendo de la situación actual de los tipos impositivos en España. En este contexto, para mejorar el trade-off en el dilema de hacer sostenible la deuda pública y mantener el nivel de protección social y la calidad de los servicios públicos, exige lograr:

a) Una menor ineficiencia en la ejecución del gasto público, lo cual previsiblemente implica, entre otras cuestiones: i) la aplicación del criterio de subsidiaridad del sector público; ii) la eliminación de duplicidades en las competencias de la administración pública; y iii) una mayor colaboración del sector privado en la gestión de infraestructuras y servicios con provisión pública.
b) La consecución de un sistema fiscal con mayor resistencia al fraude.
c) Una mejora del sistema educativo.
d) La realización de reformas estructurales que mejoren el funcionamiento competitivo de los mercados de bienes, y particularmente del mercado de trabajo. Reformas orientadas a elevar (y mantener de forma significativa) el nivel de ocupación de nuestra economía y su ritmo de crecimiento. Este efecto contribuiría a reducir sustancialmente el gasto en subsidios de desempleo, al tiempo que incrementaría las bases imponibles del país, de forma que sin un incremento de los tipos impositivos podría aumentar el nivel de recaudación.

Autor: 

Carlos Contreras. MSc in Economics (University of York), PhD in Economics (Universidad Complutense de Madrid). Associate Professor of Applied Economics (UCM). His research has been published in journals such as Review of Public Economics IEF, Revista de Economía Aplicada, Journal of Public Administration, Finance and Law, Journal of Infrastructure Systems, Papeles de Economía Española and others.